空間規(guī)劃詞典035：“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可”

國(guó)土空間規(guī)劃背景下的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可

空間規(guī)劃類術(shù)語(yǔ) | “鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可”

詞條解釋

鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可：是建設(shè)單位或者個(gè)人在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)前，經(jīng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核后，報(bào)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目位置和范圍符合規(guī)劃的法定憑證，是建設(shè)單位和個(gè)人用地的法律憑證。

一、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的實(shí)施

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以前，在鄉(xiāng)村進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)不需要獲得許可，當(dāng)時(shí)按照《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)需要獲得“一書”即建設(shè)項(xiàng)目選址意見書；而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式生效并實(shí)施以后，鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)才增加了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的管理方式，而此時(shí)的城市建設(shè)活動(dòng)則靠建設(shè)工程規(guī)劃許可的方式進(jìn)行管理。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條的規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

二、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的目的

2008年我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實(shí)施，其中第41條明確提出了建立鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度的明確。

經(jīng)過六年的醞釀與探索，2014 年，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實(shí)施意見》的通知（建村[2014]21號(hào)）（下稱“實(shí)施意見”），進(jìn)一步明確了這項(xiàng)任務(wù)的原則、使用范圍、內(nèi)容、主體、程序等內(nèi)容，為鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度的建立與完善指明方向。

鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門引導(dǎo)和規(guī)范村莊建設(shè)的重要手段，科學(xué)、合理的編制村莊規(guī)劃是作為鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度的技術(shù)依據(jù)。

鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可主要是為了實(shí)現(xiàn)：

通過規(guī)范鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)，維護(hù)村民合法權(quán)益，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的主要內(nèi)容

1、根據(jù)第三條的規(guī)定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

——一是對(duì)地塊位置、用地范圍、用地性質(zhì)、建筑面積、建筑高度等的要求。

——二是根據(jù)管理實(shí)際需要，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的內(nèi)容也可以包括對(duì)建筑風(fēng)格、外觀形象、色彩、建筑安全等的要求。

除此上述兩點(diǎn)之外，各地可根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)不同類型鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃許可內(nèi)容和深度提出具體要求。要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)活動(dòng)較多、位于城郊及公路沿線、需要加強(qiáng)保護(hù)的鄉(xiāng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理。[1]

2、根據(jù)《實(shí)施意見》、《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊進(jìn)行建設(shè)需要取得建設(shè)規(guī)劃許可主要是以下幾種情形： 

——一是在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)，進(jìn)行農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，依法應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的，應(yīng)按實(shí)施意見要求，申請(qǐng)辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

——二是確需占用農(nóng)用地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)批手續(xù)后，應(yīng)按實(shí)施意見要求，申請(qǐng)辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

——三是在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的，各省、自治區(qū)、直轄市可參照實(shí)施意見，制定規(guī)劃管理辦法。

3、發(fā)放《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，嚴(yán)格執(zhí)行“帶圖審批”制度。

“帶圖審批”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)和農(nóng)村集中居住區(qū)工程建設(shè)時(shí)，必須提供建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、工程設(shè)計(jì)方案；村民進(jìn)行自建住宅建設(shè)的，必須提供房屋用地四至圖及房屋設(shè)計(jì)方案或簡(jiǎn)要設(shè)計(jì)說明。

四、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃行政許可的審查主體是誰(shuí)

根據(jù)《實(shí)施意見》第四條的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)接收個(gè)人或建設(shè)單位的申請(qǐng)材料，報(bào)送鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可申請(qǐng)。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)受理、審查鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可申請(qǐng)，作出鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可決定，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在其法定職責(zé)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可。

五、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的發(fā)展歷程

（一）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以前

1、城鄉(xiāng)二元規(guī)劃管理體制

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以前，我國(guó)的城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出二元制的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在法律依據(jù)和管理方式兩個(gè)方面：

——就前者而言城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的依據(jù)分別是《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》；

——就后者而言城市規(guī)劃采用“一書二證”（《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》）的管理方式，鄉(xiāng)村規(guī)劃則實(shí)施“一書”（建設(shè)項(xiàng)目選址意見書）的管理方式。

2、實(shí)行事前許可

根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，在村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，進(jìn)行三大類建設(shè)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)和村民住宅時(shí)，縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門出具選址意見書后，建設(shè)單位方可依法向縣級(jí)人民政府土地管理部門申請(qǐng)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地。[2]“一書”成為辦理用地手續(xù)的前置條件，加強(qiáng)了選址管理。

（二）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施之后

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃管理體制

以2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施為分界點(diǎn)，我國(guó)城、鄉(xiāng)規(guī)劃的管理體制逐漸轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)二元統(tǒng)籌的模式。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在法律依據(jù)上，城、鄉(xiāng)規(guī)劃均依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行規(guī)劃管理；就管理機(jī)關(guān)而言，鄉(xiāng)村管理職能部門由建設(shè)行政主管部門轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃行政主管部門；在管理方式上，城市規(guī)劃按照“一書三證”（《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程施工許可證》）的方式進(jìn)行管理，而此時(shí)的鄉(xiāng)村規(guī)劃采用《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》的方式進(jìn)行管理。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元規(guī)劃管理體制向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃管理體制的轉(zhuǎn)型。

2、實(shí)行事中審批

隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)的規(guī)劃管理由事前許可向事中審批轉(zhuǎn)

型。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《實(shí)施意見》的相關(guān)規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不得占用農(nóng)用地；確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個(gè)人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)。將鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證設(shè)置在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)與用地審批手續(xù)之間，由事前許可轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮袑徟?，?qiáng)化了對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的重要性，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)用地的保護(hù)，避免農(nóng)用地受到建設(shè)活動(dòng)非法侵占，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)管控手段的強(qiáng)化。[3]

六、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的制度困境

（一）審批依據(jù)：村莊規(guī)劃的缺位

根據(jù)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實(shí)施意見》的規(guī)定，鄉(xiāng)村建設(shè)行為應(yīng)遵循“先規(guī)劃、后許可、再建設(shè)”的原則，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的發(fā)放需以依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃為依據(jù)。我們國(guó)家幅員廣闊，村莊數(shù)量眾多，但是仍有很多村莊并未編制村莊規(guī)劃，出現(xiàn)這種情況的主要原因是缺乏編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的人力和財(cái)力。這就使得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證缺乏審批依據(jù)，既影響許可證的順利發(fā)放，也使得其引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)的制度功能落空。

（二）審批主體：機(jī)構(gòu)設(shè)置的欠缺

根據(jù)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實(shí)施意見》對(duì)審批主體的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)接

收申請(qǐng)材料，而審批主體可以分為兩類：

一是城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門；

二是委托主體，即城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在其法定職責(zé)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府實(shí)施。

兩類主體在負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村建設(shè)許可證審批的事項(xiàng)中，各有優(yōu)略，前者顯然在管理水平和專業(yè)人員配置上要優(yōu)于后者；而后者作為最基層的一級(jí)政府，無疑最了解鄉(xiāng)村的實(shí)際情況。

但目前看來，只有部分省份在 鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革中得以保留，而其他省份在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)并未設(shè)置專門的規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和配備相應(yīng)的管理人員。[4]

六、國(guó)土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃

村莊作為農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)的聚集點(diǎn)，是鄉(xiāng)村振興中重點(diǎn)考慮和提升的要素，村莊規(guī)劃也成為國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

近些年，國(guó)家出臺(tái)了一系列重要的政策法規(guī)文件，筆者簡(jiǎn)單梳理了幾個(gè)相關(guān)的重要文件。

（一）有關(guān)村莊規(guī)劃的重要政策文件及法律規(guī)范

1.  《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》

2019年5月29日自然資源部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)），明確了村莊規(guī)劃的定位、工作原則、目標(biāo)及主要任務(wù)等內(nèi)容，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。

2.《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》

2019年5月23日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中明確規(guī)定，在市縣及以下編制詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。村莊規(guī)劃則屬于此范疇。也就是說，規(guī)劃許可職能已經(jīng)轉(zhuǎn)移至國(guó)土空間規(guī)劃體系之下，按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的最新變化，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理這項(xiàng)職能現(xiàn)在統(tǒng)一由自然資源部門行使。

3.《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》

2019年1月4日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》（農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1號(hào)），從提高村莊規(guī)劃工作重要性的認(rèn)識(shí)入手，明確規(guī)定了村莊規(guī)劃工作的總體要求，力爭(zhēng)到2019年底，基本明確集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類等村莊分類；到2020年底，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作，有條件的村可結(jié)合實(shí)際單獨(dú)編制村莊規(guī)劃，做到應(yīng)編盡編，實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)發(fā)展有目標(biāo)、重要建設(shè)項(xiàng)目有安排、生態(tài)環(huán)境有管控、自然景觀和文化遺產(chǎn)有保護(hù)、農(nóng)村人居環(huán)境改善有措施。

4.《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》

2018年9月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》提出，要順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下如何編制村莊規(guī)劃

我國(guó)目前34個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市和2個(gè)特別行政區(qū)，而行政村有69萬(wàn)個(gè)。由于每一個(gè)行政村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差別、資源稟賦不同、氣候條件差異明顯等等，每一個(gè)村莊的發(fā)展方向不今相同，加之村民的具體需求存在的差異，村莊作為最基層的行政單元，村莊規(guī)劃將是國(guó)土空間規(guī)劃中基數(shù)最大、困難最多的一個(gè)，因此在國(guó)土空間規(guī)劃語(yǔ)境下的村莊規(guī)劃既不能一刀切也不能隨便套用已有的模式。

現(xiàn)階段，各地正在進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制試點(diǎn)工作，包括廣東省唯一的“全國(guó)村莊規(guī)劃試點(diǎn)”白山村村莊規(guī)劃、福建省廈門海滄區(qū)青礁村院前社規(guī)劃、貴州省黔東南州臺(tái)江縣反排村古村落保護(hù)與發(fā)展綜合規(guī)劃等，除此之外其他省份如河北省、安徽省等也都開展了試點(diǎn)工作。大致上，試點(diǎn)村莊規(guī)劃都是在明確村莊發(fā)展定位的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前村莊規(guī)劃或村莊現(xiàn)實(shí)問題，然后針對(duì)問題確定規(guī)劃的思路和具體的規(guī)劃編制流程。各村莊在規(guī)劃編制的過程因自身?xiàng)l件存在的各種差異，我們不能照搬照抄、奉行簡(jiǎn)單的“拿來主義”。

結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的組成部分，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段，也是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化不可或缺的一部分，盡管我們面臨著基數(shù)大、困難多等種種問題，各地仍應(yīng)按照相關(guān)政策法規(guī)的要求和規(guī)定進(jìn)行積極的探索。

[1] 參見住建部《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實(shí)施意見》

[2]參見《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》

[3]參見付明達(dá)：《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度探討與優(yōu)化》

[4]參見李兵弟.新時(shí)期村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理理論、實(shí)踐與立法研究[M]. 北京: 中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010：166-167.