自然資源部日前表示，耕地將成為2023年衛(wèi)片執(zhí)法的三大重點(diǎn)之一。針對(duì)13個(gè)糧食主產(chǎn)省份和5個(gè)耕地保有量較大省份，將實(shí)現(xiàn)年度內(nèi)兩次耕地全覆蓋亞米級(jí)遙感影像監(jiān)測(cè)。今年中央一號(hào)文件提出，探索建立耕地種植用途管控機(jī)制，明確利用優(yōu)先序。隨著春耕備耕漸次展開(kāi)，眼下正是遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”的關(guān)鍵期。
耕地，支撐著十幾億人的糧食安全，維系著中華民族的永續(xù)發(fā)展。如何管好用好耕地始終是全局性問(wèn)題。10年間，凈減少1.13億畝，質(zhì)量總體不高，重心繼續(xù)北移……國(guó)土“三調(diào)”摸清了耕地家底，反映了面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。針對(duì)此，中央對(duì)耕地保護(hù)的要求非常明確，提出“18億畝耕地必須實(shí)至名歸”，要落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施。
2021年下半年以來(lái)，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)一系列制度規(guī)定，顯示出國(guó)家在快速扎緊耕地保護(hù)的籬笆。2022年中央一號(hào)文件提出，實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)。此前，黨政同責(zé)已覆蓋安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、糧食安全等領(lǐng)域，中央提出耕地保護(hù)黨政同責(zé)，彰顯了守住耕地紅線(xiàn)的堅(jiān)定決心。2022年，《黑土地保護(hù)法》實(shí)施，從啟動(dòng)立法到審議通過(guò)，速度之快歷史少見(jiàn)。目前，全國(guó)有26個(gè)省份在不同層級(jí)探索推行田長(zhǎng)制。
與以往文件相比，今年中央一號(hào)文件首次將耕地用途管控項(xiàng)目細(xì)化到“種植用途”。其背景在于，耕地對(duì)糧食安全的重要性越來(lái)越凸顯，如果放任不管，面臨的挑戰(zhàn)也將越來(lái)越大。長(zhǎng)期以來(lái)，部分地方更多強(qiáng)調(diào)占補(bǔ)平衡，注重對(duì)建設(shè)占用耕地進(jìn)行補(bǔ)充，而忽視了進(jìn)出平衡，對(duì)耕地流向園地、林地缺乏有效應(yīng)對(duì)手段。一些地方占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變種植用途造成耕作層破壞。
“非農(nóng)化”“非糧化”常被一并提起，其實(shí)兩者有明顯區(qū)別。遏制耕地“非農(nóng)化”，就是嚴(yán)控耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，確需占用的落實(shí)占補(bǔ)平衡。防止耕地“非糧化”，就是嚴(yán)控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，確需使用耕地的落實(shí)進(jìn)出平衡。不同于遏制“非農(nóng)化”，防止“非糧化”更復(fù)雜，涉及農(nóng)業(yè)內(nèi)部的利益關(guān)系，涉及糧食安全和農(nóng)民收入的關(guān)系，涉及用途管制和自主經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，處理起來(lái)頗不易。但有一點(diǎn)是共識(shí)，即落實(shí)進(jìn)出平衡要求，對(duì)種植用途管控和引導(dǎo)，可以防止大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地從原有的長(zhǎng)期種糧轉(zhuǎn)向其他農(nóng)業(yè)用途。
防止耕地“非糧化”，不是說(shuō)耕地只能種糧，而是說(shuō)要優(yōu)先種糧，做到良田糧用。一些地方一些時(shí)段存在的耕地“非糧化”問(wèn)題，是諸多因素作用的結(jié)果。有的雖可能對(duì)地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有好處，但對(duì)國(guó)家糧食安全有影響。我國(guó)現(xiàn)有耕地19.18億畝，其中15.46億畝已劃為永久基本農(nóng)田，10億畝已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。中央明確，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。其實(shí)，很多農(nóng)業(yè)形態(tài)可以利用其他農(nóng)用地，不一定非是耕地。例如，林果業(yè)可以上山下坡，利用“四荒”資源，也降低了用地成本。
防止耕地“非糧化”要運(yùn)用多種手段，既要采取過(guò)硬的措施辦法，也要采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)手段；既要用好管控型工具箱，也要用足激勵(lì)型工具箱。要完善農(nóng)業(yè)價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)三項(xiàng)政策，健全社會(huì)化服務(wù)體系，提高耕地承包權(quán)人、經(jīng)營(yíng)權(quán)人積極性，通過(guò)規(guī)模增效、提質(zhì)增效、營(yíng)銷(xiāo)增效，讓種糧多得利，用好每寸耕地。要注意的是，在落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田逐步回歸種糧時(shí)，不能搞“一刀切”“翻燒餅”，要合情合理、實(shí)事求是，既要在國(guó)土空間規(guī)劃中明確恢復(fù)耕地空間，也要綜合考慮農(nóng)民意愿、作物周期、市場(chǎng)狀況等因素，穩(wěn)妥有序推進(jìn)耕地恢復(fù)。
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