空間規(guī)劃詞典028：“一書兩證”

國土空間規(guī)劃體系下的“一書兩證”

空間規(guī)劃類術(shù)語 | “一書兩證”

詞條解釋

“一書兩證”：是對我國國土空間規(guī)劃實施管理的基本制度的一個簡稱。

新"一書兩證"為：《用地預(yù)審與選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

"一書兩證"核發(fā)的目的是：根據(jù)依法審批的國土空間規(guī)劃和有關(guān)法律規(guī)范，對各項建設(shè)用地和各類建設(shè)工程進行組織、控制、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，使其納入城市規(guī)劃的軌道。

“一書兩證”行政許可的建立背景

“一書兩證”是1978伴隨著國家改革開放逐步建立起來的。

——1978年原國家計委、原國家建委、財政部共同頒布《關(guān)于基本建設(shè)程序的若干規(guī)定》，明確規(guī)定：“凡在城市轄區(qū)內(nèi)選點的，要取得城市規(guī)劃部門的同意，并且要有協(xié)議文件”。“一書兩證”的城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理制度即建立起來。

——1985年原國家計委、原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部合發(fā)的《關(guān)于加強重點項目建設(shè)中城市規(guī)劃和前期工作的通知》又強調(diào)：“各級計委在審批建設(shè)項目的項目建議書和設(shè)計任務(wù)書時，應(yīng)征求同級城市規(guī)劃主管部門的意見”。

——《城市規(guī)劃法》第三十條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程的選址和布局必須符合城市規(guī)劃。設(shè)計任務(wù)書報請批準時，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的選址意見書”。

——在《城市規(guī)劃法》時期，已確立“一書兩證”的行政許可體系。

機構(gòu)改革之前規(guī)劃 →→ 建設(shè)全流程

規(guī)劃到建設(shè)全流程為：

——城（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃

——控制性詳細規(guī)劃

——提出規(guī)劃條件

——建設(shè)用地規(guī)劃許可證

——建設(shè)工程規(guī)劃許可證（含建設(shè)工程方案總平面圖審查）

——建筑工程施工許可證

——規(guī)劃核實

——竣工驗收。

機構(gòu)改革之前的建設(shè)項目審批流程

機構(gòu)改革之前規(guī)劃、國土分離，建設(shè)項目審批在兩個部門互為前置，互相鉗制，建設(shè)項目審批流程依次為：

——提出規(guī)劃條件

——招拍掛出讓土地

——簽訂土地出讓合同

——領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證

——批復(fù)建設(shè)用地批準書

——不動產(chǎn)（土地權(quán)屬）登記

這個審批流程，使得審批效率降低，部門間推諉扯皮時有增加。

世界銀行2018年《世界營商環(huán)境報告》中，中國的“建筑許可”的排名在全球190個經(jīng)濟體中排名172，其中北京的手續(xù)數(shù)達到了23道、時間達到了208天；上海的手續(xù)數(shù)達到了23道、時間達到了279天。

規(guī)劃許可和用地審批改革

2019年9月17日，自然資源部印發(fā)自資規(guī)［2019］2號文，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革，將建設(shè)項目審批流程涉及的項目立項、用地規(guī)劃審批、竣工驗收階段的同類審批事項合并處理，是為了避免多個主管部門多頭審批、多次發(fā)證，以簡化流程提高效率。

自然資源部規(guī)劃許可和用地審批改革目的是，一類事項一個部門統(tǒng)籌，一個階段同類事項合并。

——國家正在建立國土空間規(guī)劃體

——機構(gòu)改革前，城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批分別由“兩個部門”（原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、原國土資源部門），依據(jù)“兩部法律”（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》）、兩類規(guī)劃（城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃），按照“兩套程序”辦理，存在同類事項多頭審批、重復(fù)審查、交叉審查、流程復(fù)雜等問題，影響投資落地效率。

 ——國家正在建立國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)一所有國土空間用途管制。

改革后的“一書”：《用地預(yù)審與選址意見書》

自資規(guī)［2019］2號文明確，不再單獨核發(fā)建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地預(yù)審意見。

將建設(shè)項目選址意見書、用地預(yù)審意見兩項行政許可合并為一項，名稱為《用地預(yù)審與規(guī)劃選址意見書》。由各地的自然資源主管部門，則統(tǒng)一核發(fā)

《建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書》

對于項目立項，合并了規(guī)劃選址和用地預(yù)審。

改革之前：規(guī)劃選址和用地預(yù)審都處于建設(shè)項目的立項階段，這也是用地規(guī)劃的兩個前置條件，建設(shè)單位需要到原城鄉(xiāng)規(guī)劃、原國土資源兩個部門分別辦理審批手續(xù)，容易導(dǎo)致重復(fù)審批、審查意見不一致等問題。

改革之后：將建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地預(yù)審意見合并，不再單獨核發(fā)建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地預(yù)審意見，由自然資源主管部門一個部門統(tǒng)籌負責(zé)，統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書。

《用地預(yù)審與選址意見書》的辦理層級和權(quán)限

——屬于國家、省、地級以上市人民政府及其發(fā)展改革部門批準、核準的建設(shè)項目，由各地級以上市自然資源部門核發(fā)用地預(yù)審與選址意見書。

——屬于縣級人民政府及其發(fā)展改革等部門批準、核準的建設(shè)項目，由縣級自然資源主管部門核發(fā)用地預(yù)審與選址意見書。

——跨行政區(qū)域的建設(shè)項目，由項目所在地的共同上一級自然資源主管部門核發(fā)用地預(yù)審與選址意見書。

《用地預(yù)審與選址意見書》的辦理流程

——涉及新增建設(shè)用地，用地預(yù)審權(quán)限在自然資源部的，建設(shè)單位向地方自然資源主管部門提出用地預(yù)審與選址申請，由地方自然資源主管部門受理；

經(jīng)省級自然資源主管部門報自然資源部通過用地預(yù)審后，地方自然資源主管部門向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書。

——用地預(yù)審權(quán)限在省級以下自然資源主管部門的，由省級自然資源主管部門確定建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書辦理的層級和權(quán)限。

——使用已經(jīng)依法批準的建設(shè)用地進行建設(shè)的項目，不再辦理用地預(yù)審；

——需要辦理規(guī)劃選址的，由地方自然資源主管部門對規(guī)劃選址情況進行審查，核發(fā)建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書。

改革后的新“一證”：《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》

建設(shè)用地規(guī)劃許可證，是依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃，尤其是控制性詳細規(guī)劃對用地位置、面積和范圍作出要求給予建設(shè)單位的一個法律憑證。

過去，規(guī)劃與國土分屬兩個部門，這也使得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的行政確認功能被弱化，一些地方甚至出現(xiàn)拿到土地使用權(quán)證后，再去領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證的情況，而這在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》中是不被允許的。

因此，用地規(guī)劃審批改革，合并建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準。

自資規(guī)［2019］2號文明確，將建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準書兩項行政許可合并為一項行政許可，合并后名稱仍為《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。

今后，各地的自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，不再單獨核發(fā)建設(shè)用地批準書。

改革之前：建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準書由原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、原國土資源部門分別依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》核發(fā)。

——對于劃撥用地的項目，建設(shè)單位要先申請建設(shè)用地規(guī)劃許可證，取得以后申請用地，經(jīng)縣級以上政府批準后，由原國土資源部門發(fā)放劃撥用地決定書，劃撥土地；

——對于出讓土地的項目，原國土資源部門要先向原規(guī)劃部門取得出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分，建設(shè)單位在簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，向規(guī)劃部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證，再由國土資源部門核發(fā)建設(shè)用地批準書，交付土地。

改革之后：將建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準書，合并為新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，由自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā), 不再單獨核發(fā)建設(shè)用地批準書，保留劃撥決定書和土地出讓合同，在程序上實行同步辦理，實現(xiàn)用地審批與規(guī)劃許可的實質(zhì)合并。

——符合劃撥用地條件的，由市、縣自然資源部門同步核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和劃撥決定書；

——以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同后，市、縣自然資源主管部門向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，不再核發(fā)建設(shè)用地批準書。

”一證”：《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的法定效力

建設(shè)工程規(guī)劃許可證的法定效力：

——經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法審核、建設(shè)工程符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的法定憑證，——是建設(shè)單位建設(shè)工程的法律憑證；

——是建設(shè)活動中接受監(jiān)督檢查時的法定依據(jù)。

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，只要是建筑工程，都需要申請核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》是建設(shè)工程辦理《建筑工程施工許可證》，進行規(guī)劃驗線和驗收的法定要件，建設(shè)單位或者個人在取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》后，方可辦理開工手續(xù)。

建設(shè)工程規(guī)劃許可證重要的組成內(nèi)容為：建設(shè)工程設(shè)計方案總平面圖，審查方案總平面圖是否符合規(guī)劃條件。

——向上確認對規(guī)劃的落實，也是控制性詳細規(guī)劃指標具體化的一個重要手段；

——向下指導(dǎo)施工圖的設(shè)計，最終達到將規(guī)劃傳導(dǎo)到建設(shè)的作用。

《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的作用是：

——從規(guī)劃實施的角度，建設(shè)工程規(guī)劃許可證是規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)、保證符合規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。

——從規(guī)劃核實的基準，建設(shè)工程規(guī)劃許可證擔(dān)負著保障建設(shè)依規(guī)劃實施的重要責(zé)任。

——從方案總平面圖的審查，征求相關(guān)多個部門的意見，諸如園林、市政、消防、人防等部門，建設(shè)工程規(guī)劃許可證承載著對技術(shù)性把關(guān)的職責(zé)。

改革后會有哪些成效？

規(guī)劃是對空間資源的分配，建設(shè)則是對空間資源的占有。

在機構(gòu)合并、調(diào)整和重組了多項職能一年多之后，新組建的自然資源部，在推進并深化土地、規(guī)劃領(lǐng)域的行政審批制度上進行了改革。

這些涉及房地產(chǎn)、項目用地等多方敏感利益的土地、規(guī)劃領(lǐng)域的行政審批制度的重大調(diào)整，是城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域?qū)徟毮芘c國土資源領(lǐng)域?qū)徟毮艿闹亟M，在實際實施層面的“關(guān)鍵落地”舉措。

目前為止，地方一級政府基本已經(jīng)完成國土資源主管部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的合并重組。

在權(quán)力重構(gòu)完成之后，應(yīng)用層面的深化改革即將開始。

規(guī)劃許可和用地審批改革的成效可以反映在：

——優(yōu)化營商環(huán)境，降低經(jīng)濟成本和時間成本。

——不再多頭審批，由外到內(nèi)全面提高效率，減少行政資源浪費。

參考文獻：1、黃玫 《國土空間規(guī)劃體系變革影響規(guī)劃權(quán)實施的博弈研究》

                  2、綜合資料整理