繼去年10月一攬子取消和調(diào)整33個行政罰款事項之后，國務(wù)院再對行政罰款出重招。據(jù)新華社報道，日前印發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施的指導意見》，首次對行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實施作出全面系統(tǒng)規(guī)范。
堵塞“權(quán)責不匹配”漏洞
此次《意見》提出，能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設(shè)定罰款。在嚴格規(guī)范罰款實施活動上，《意見》強調(diào)，任何行政機關(guān)都不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。這在輿論場引發(fā)廣泛關(guān)注。
近年來，有關(guān)行政罰款亂象的個案間或刷屏輿論場。2022年陜西榆林商販賣5斤芹菜被罰6.6萬一事、安徽合肥“拍黃瓜案”等，都曾因過罰失衡引發(fā)網(wǎng)絡(luò)圍觀。其中一些個案或因媒體關(guān)注，或因司法嚴守最后一道防線而得到糾偏。
但因不當執(zhí)罰而被追究責任的案例，卻鮮有聽聞。個案糾偏的效果，僅及于個案本身，而未能由點及面，也未真正對執(zhí)罰者敲響警鐘。這或許可解釋，為何類似個案在社會層面?zhèn)涫芘u之后，仍不時冒出。
全面系統(tǒng)規(guī)范行政罰款，首當其沖就是“全面”。這意味著從事前到事中到事后，從立法規(guī)制到執(zhí)法監(jiān)督到救濟渠道，都需要具體落細落實，以堵塞“有權(quán)無責”“權(quán)責不匹配”的漏洞。而堵住相關(guān)執(zhí)法漏洞，不僅有利于保護中小商戶的利益，也是營造市場化、法治化的營商環(huán)境必要之舉。
監(jiān)督和救濟更受關(guān)注
事實上，在規(guī)范層面，行政罰款并非無法可依。依法設(shè)罰、依法處罰，是《行政處罰法》自1996年頒行之初就已確立的原則。有法可依之下，仍需三令五申。說明從立法到執(zhí)法到司法，仍存在或大或小的漏洞。
尤其在執(zhí)法領(lǐng)域，自由裁量權(quán)的濫用、執(zhí)罰經(jīng)濟的潛滋暗長，以及伴隨數(shù)字社會的演進而出現(xiàn)的一些新情況、新問題，需要從制度層面予以系統(tǒng)回應(yīng)。
從法律效力上看，此次《意見》系由國務(wù)院印發(fā)，在位階上低于法律。《意見》本身也可視為是對行政處罰法的貫徹和具體適用。只不過，這種適用并非體現(xiàn)在個案上，而是體現(xiàn)在文本中。
在科層制的行政序列里，自上而下的文本要求在實踐中是剛需。推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政罰款，優(yōu)化法治化營商環(huán)境，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，離不開這些文本。
在實然層面觀察，自上而下的行政要求，效力大于個案監(jiān)督。并不是每一起不當執(zhí)罰都能幸運地被網(wǎng)民圍觀，甚至遇上上級督查，或遇到了一位堅守法治無懼地方保護的法官。法治的常態(tài)當在于，不幸運的行政相對人也應(yīng)被公平對待。
因此，系統(tǒng)解決的路徑仍要回到立法－執(zhí)法－監(jiān)督－救濟這個閉環(huán)。相比起立法和執(zhí)法，更受群眾關(guān)注的還是監(jiān)督和救濟。立法再好，也要執(zhí)法者來執(zhí)行。執(zhí)法再糟糕，若有效監(jiān)督能全面覆蓋，有效救濟能便捷可達，遭遇不公處罰的行政相對人總有希望在。
此次《意見》要求，要全面強化罰款監(jiān)督。深入開展源頭治理，對社會關(guān)注度較高、投訴舉報集中、違法行為頻繁發(fā)生等罰款事項，要綜合分析研判，優(yōu)化管理措施。堅持系統(tǒng)觀念，推動從個案辦理到類案管理再到系統(tǒng)治理，實現(xiàn)“辦理一案、治理一類、影響一域”。
至于如何從“一案”到“一類”“一域”，此次《意見》的解題思路是持續(xù)加強財會審計監(jiān)督。充分發(fā)揮監(jiān)督合力，健全和完善行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)章備案審查、行政復議等制度機制。
文本有了，監(jiān)督的短板也補長了，守牢已閉環(huán)的全面系統(tǒng)規(guī)范，違法設(shè)罰處罰、過罰失當?shù)目臻g將被極限壓縮。一些地方傾向于“用罰沒收入補窟窿”的蠢蠢欲動自然也可以放下了。
總之，唯有對行政罰款出重招，壓縮行政執(zhí)法過程中自由裁量的空間，補齊監(jiān)督和救濟短板，方能持續(xù)維護市場化、法治化的營商環(huán)境，呵護好人間“煙火氣”。
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