內(nèi)蒙古開魯縣“種地先交錢”事件引起了社會廣泛關(guān)注。4月24日下午，開魯縣再次發(fā)布通報，稱“新增耕地收取有償使用費(fèi)，實際為開魯縣新增耕地高效利用試點(diǎn)方案中針對新增加耕地采取的處置方式之一，即‘完善合同、收取有償使用費(fèi)’，而非對二輪延包已確權(quán)土地再進(jìn)行收費(fèi)?！蓖瑫r，對阻止春耕的問題表示，“通過縣鎮(zhèn)村三級協(xié)調(diào)化解，該村群眾已同意采取訴訟方式主張權(quán)益，解決矛盾問題，確保不再有阻礙翻地整地、貽誤農(nóng)時等行為發(fā)生?！?/p>
這是事件被報道后，開魯縣連續(xù)發(fā)布的第三個通報，但仍有許多疑問尚未解開，如增補(bǔ)承包費(fèi)的依據(jù)、政府干預(yù)土地承包的后續(xù)處理事宜等。
記者了解到，類似“新增耕地”承包權(quán)引發(fā)的糾紛并非個案，在全國多地都有出現(xiàn)，如何處理這些糾紛，既是當(dāng)前社會關(guān)注的焦點(diǎn)，也是未來第二輪土地延包中需要解決的問題。為此，新京報記者采訪了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬，他表示，“尊重土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人的應(yīng)有權(quán)利，嚴(yán)格法定程序，確保土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同中約定義務(wù)的依法履行，是平衡過渡到下一個30年的基本要求?！?/p>
焦點(diǎn)
增補(bǔ)承包費(fèi)合理嗎？
新京報：事件起因于承包合同糾紛，能否簡單介紹一下，這種大戶承包和家庭聯(lián)產(chǎn)承包之間的區(qū)別，類似的現(xiàn)象，是否會發(fā)生在家庭聯(lián)產(chǎn)承包中？
任大鵬：改革開放后，我國的農(nóng)村經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到大包干、到稅費(fèi)制度改革后的家庭承包制度的逐步完善，再到家庭承包基礎(chǔ)上，實施三權(quán)分置改革等幾個發(fā)展階段。改革的主線始終圍繞著兩個目標(biāo)，一是構(gòu)建更加穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。二是通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方式，實現(xiàn)土地要素的市場化配置，提高土地利用效率。對于家庭承包而言，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，承包期限是法定的、承包期內(nèi)不得收回承包地、承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地、確權(quán)頒證等。這些法律措施，可以確保承包關(guān)系的穩(wěn)定。這一事件涉及的焦點(diǎn)是關(guān)于承包費(fèi)的問題，如果屬于家庭承包，在稅費(fèi)制度改革后已經(jīng)不存在承包費(fèi)的概念，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位承包本集體土地，不需要向集體繳納任何費(fèi)用。因此從這個角度看，事件所涉及土地的承包方式也不屬于家庭承包方式。
新京報：那么，大戶承包的方式，是否有不同的地方？
任大鵬：首先，不論哪種方式承包，承包關(guān)系都受法律保護(hù)，不得隨意變更或解除。從這一事件看，在承包關(guān)系確立時，承包合同中將土地性質(zhì)規(guī)定為草地，但從村民反饋的意見看，又屬于無法耕種的荒地，因此，從目前的報道看，事件涉及的土地到底是哪種類型似乎并不清晰。大戶承包，應(yīng)該是對于不適宜采用家庭承包的土地，采取其他承包方式，即對四荒地等采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行承包。
新京報：從報道看，增補(bǔ)承包費(fèi)是引發(fā)糾紛的關(guān)鍵，也是公眾關(guān)切的熱點(diǎn)，這一費(fèi)用是否合理？
任大鵬：對于非家庭承包而言，招標(biāo)、拍賣和公開協(xié)商，是確定承包費(fèi)的基本方式。原本的承包費(fèi)是否合理，一是要看承包合同訂立時這些土地的生產(chǎn)條件和收益水平，二是要看是否符合法定的合同訂立程序。30年的承包期限，就是為了鼓勵承包方在土地上的長期投入，如果因為承包方投入提高了土地生產(chǎn)能力，就要求按照20年后的土地產(chǎn)出調(diào)整承包費(fèi)，那么承包方付出的投入，就沒有獲取收益回報的機(jī)會，對承包方來講也是不公平的。因此，只要是合法訂立的合同，只要是承包方在土地利用過程中，沒有違反法律規(guī)定，擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、破壞土地導(dǎo)致耕地的非農(nóng)化和非糧化，只要合同約定的期限尚未屆滿，就應(yīng)當(dāng)維護(hù)合同的法律效力，嚴(yán)格履行合同。
關(guān)注
土地性質(zhì)變更是誰帶來的？
新京報：本次事件中，牧場變耕地是該縣收取“增補(bǔ)承包費(fèi)”的原因，如何看待這一做法？
任大鵬：因為各種原因，在土地的利用過程中，土地的性質(zhì)可能會發(fā)生變化。事件中，因為承包該土地的村民長期大量投入，致使其從無法耕種到可以耕種，才有了從“國土二調(diào)”到“國土三調(diào)”的耕地數(shù)量增長。從報道看，當(dāng)?shù)貫樘岣咝略龈乩眯?，采取了一些措施。但是，耕地利用效率的提高，不是靠“增補(bǔ)承包費(fèi)”的方式能夠?qū)崿F(xiàn)的。從合同效力看，村民與集體之間簽訂的合同，是有效合同，且尚未到期，雙方都應(yīng)嚴(yán)格按照合同規(guī)定履行合同義務(wù)。
新京報：開荒或者改造土地，使原本非耕地變成耕地，這樣的現(xiàn)象普遍嗎？
任大鵬：這里有一個必須關(guān)注的問題，在這起事件中，土地生產(chǎn)能力的提高，到底是源于承包方的長期投入，還是源于政府的土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項目支持，需要進(jìn)一步跟蹤。事實上，在耕地后備資源相對較多的地方，如內(nèi)蒙古，村民自主開發(fā)荒地等形成新增耕地的現(xiàn)象，是較多存在的，這些新增耕地并未被確認(rèn)權(quán)屬，承包方是否有使用該耕地的權(quán)利？是否有基于該土地獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利？是否有從草地轉(zhuǎn)為耕地后，因為土地生產(chǎn)能力提升而應(yīng)履行增補(bǔ)承包費(fèi)的義務(wù)？是基于本事件特別值得充分探討的問題。
新京報：從目前的法律法規(guī)看，如何厘清？
任大鵬：需要厘清幾個關(guān)鍵問題，一是當(dāng)時訂立的承包合同，對土地的開發(fā)利用是否有明確的用途和利用方式的約定，承包方改善耕作條件和改良土壤的行為，是否違背了合同的明確約定？二是承包方在承包這片土地的過程中，將草地或者荒地轉(zhuǎn)為耕地，是否符合當(dāng)?shù)氐耐恋乩靡?guī)劃？是否有土地性質(zhì)變更的合法程序？三是這些土地未被確權(quán)，是因為主體不適格，還是因為權(quán)屬不明確，還是因為土地用途發(fā)生了改變？這些問題是厘清當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的基礎(chǔ)。從公開的報道看，這些內(nèi)容目前還不清晰，需要進(jìn)一步了解。
錯位
政府監(jiān)督為何變成干預(yù)？
新京報：從新聞中披露的合同看，是村委會和個人之間的合同，這種合同的糾紛、矛盾，鎮(zhèn)政府是否有權(quán)參與和干涉？在怎樣的情況下可以干涉，應(yīng)采取怎樣的方式？
任大鵬：土地承包關(guān)系的當(dāng)事人是發(fā)包方與承包方，承包方與所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因為承包合同的履行發(fā)生糾紛，原則上應(yīng)該由雙方當(dāng)事人通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式解決，地方政府原則上不應(yīng)干預(yù)。但這起事件本身比較復(fù)雜，開魯縣承擔(dān)著自治區(qū)新增耕地高效利用的試點(diǎn)任務(wù)，試點(diǎn)任務(wù)的落實與合同的履行之間，有著緊密的關(guān)聯(lián)。
新京報：試點(diǎn)工作是否是一種特殊情況？
任大鵬：要注意的是，落實試點(diǎn)任務(wù)，應(yīng)該主要采取指導(dǎo)、引導(dǎo)、激勵等措施，在不改變正在履行的合同效力的前提下，引導(dǎo)發(fā)包方和承包方管好用好新增耕地，切實提高新增耕地的利用效率，而不是直接剝奪承包方依法享有的權(quán)利。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)及其工作人員，不得利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同。第六十五條中，還針對國家機(jī)關(guān)及其工作人員有利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包經(jīng)營，變更、解除承包經(jīng)營合同等違法行為明確了法律責(zé)任。
新京報：地方政府在這樣的事件中，應(yīng)該做哪些事情？
任大鵬：法律也賦予了地方政府對承包土地進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)。如《農(nóng)村土地承包法》第六十三條規(guī)定，承包方、土地經(jīng)營權(quán)人違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府有關(guān)主管部門依法予以處罰?？傮w來說，地方政府主要應(yīng)當(dāng)在以下兩個方面承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，一是確保承包土地的農(nóng)業(yè)用途，防止耕地非農(nóng)化、非糧化。二是確保耕地質(zhì)量，防止毀損、污染耕地的行為。對于違反法律規(guī)定，擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途以及破壞耕地的行為，應(yīng)當(dāng)及時查處。同時，基層政府在土地承包的矛盾和糾紛處理中，也承擔(dān)著重要職責(zé)，要及時調(diào)解糾紛化解矛盾，這既可以有效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也是鄉(xiāng)村治理的重要方面。
核心
依法辦事才能保護(hù)各方利益
新京報：在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，規(guī)模化經(jīng)營往往需要應(yīng)對各種土地流轉(zhuǎn)、承包帶來的糾紛，這些糾紛是怎樣出現(xiàn)的，如何處理？
任大鵬：在土地承包、土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)、承包土地征收補(bǔ)償?shù)冗^程中，發(fā)包方與承包方之間、土地承包權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人之間、土地經(jīng)營權(quán)人與其他交易相對人之間以及在土地征收補(bǔ)償時與其他村民之間，都不可避免地會發(fā)生糾紛。從近年的實踐看，形成糾紛的主要原因有幾種，一是土地財產(chǎn)價值日益凸顯，土地收益越來越呈現(xiàn)出可以直接獲得的財產(chǎn)性收益，而不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益，那么，收益何以公平分配，就成為重要問題。二是隨著二輪土地承包即將到期，部分新增人口較多的農(nóng)戶，希望借此機(jī)會解決無地少地問題。三是隨著土地利用方式的變化、耕作條件的改善，與承包合同訂立初期相比，部分土地的生產(chǎn)能力和土地收益得到提升，發(fā)包方認(rèn)為需要提高承包費(fèi)，承包方則認(rèn)為，這是他們自己長期投入改善土壤的結(jié)果，由此引發(fā)雙方糾紛。四是因為在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供了中介服務(wù)，因而根據(jù)相關(guān)法律和政策規(guī)定收取管理費(fèi)，形成了發(fā)包方與土地經(jīng)營權(quán)人之間的糾紛。這些糾紛，在各地都以不同形式和不同程度出現(xiàn)過，對于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定、土地經(jīng)營權(quán)的搞活等，都帶來了不利影響，因此需要依照相關(guān)法律規(guī)定，及時、公平處理糾紛。
新京報：如何更好保護(hù)各方利益？
任大鵬：在土地承包和土地流轉(zhuǎn)過程中，發(fā)包方、承包方權(quán)益受損的現(xiàn)象在各地都不同程度存在著，保護(hù)各方合法權(quán)益的核心，是依法辦事?！掇r(nóng)村土地承包法》《民法典》《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等相關(guān)法律中，都有關(guān)于穩(wěn)定承包關(guān)系、規(guī)范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系等一系列規(guī)定，《土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》也對解決土地承包經(jīng)營糾紛提供了可操作的程序性規(guī)則，只要依法訂立和履行承包合同，依法完善土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，就可以減少和避免糾紛的發(fā)生。
新京報：此次事件中，當(dāng)?shù)卣灾浦箤Ψ酱焊姆绞竭M(jìn)行干預(yù)，不少人認(rèn)為，無論如何，農(nóng)時不能耽誤，這樣的理解是否恰當(dāng)？
任大鵬：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有明顯的季節(jié)性特征，現(xiàn)在正是春耕季節(jié)，處理雙方糾紛不能影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行。從事件處理過程看，部分基層工作人員強(qiáng)制制止村民的春耕生產(chǎn)，方法過于簡單粗暴，也不利于糾紛的及時解決。對于違法行為，采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，是法律賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)。但是如果是雙方之間的民事糾紛，則不宜采取強(qiáng)制性干預(yù)手段。此次發(fā)生的事件中，承包方依法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的活動，并不屬于可以采取行政強(qiáng)制措施的違法行為，因此更不應(yīng)采取扣車、強(qiáng)制傳喚等方式處理。
思考
嚴(yán)守法律底線保障土地延包順利實施
新京報：全國第二輪土地延包時間越來越近，從目前看，未來很長一段時間內(nèi)，小農(nóng)戶依然會大量存在，那么，類似的糾紛、矛盾、利益問題等，是否也會繼續(xù)存在，延包是否有望從政策上解決這些矛盾？
任大鵬：當(dāng)前，二輪承包到期再延長三十年的試點(diǎn)工作，正在有序開展。小規(guī)模農(nóng)戶依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)，即使進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地，其土地承包經(jīng)營權(quán)也依法受到保護(hù)。農(nóng)村土地承包關(guān)系的基本穩(wěn)定，是實施再延長30年不變政策的前提和基礎(chǔ)。2024年的政府工作報告也指出，深化農(nóng)村土地制度改革，啟動第二輪土地承包到期后，再延長30年整省試點(diǎn)。隨著各地二輪土地承包即將到期，如何以土地承包關(guān)系穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以完善土地要素的市場化配置為重點(diǎn)，以保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益和確保國家糧食安全為目標(biāo)，完善農(nóng)村土地承包制度，仍然有很多工作需要總結(jié)和思考。農(nóng)村土地問題涉及面廣，政策性強(qiáng)，利益關(guān)系復(fù)雜，社會關(guān)注度高，因此改革必須穩(wěn)慎。
新京報：具體來看，哪些矛盾可能更明顯？
任大鵬：從實踐層面看，時間的推進(jìn)，意味著人地矛盾加劇，農(nóng)業(yè)勞動力的老齡化和規(guī)模經(jīng)營主體的成長，意味著耕地利用的主體會發(fā)生變化。糧食安全的國家戰(zhàn)略實施，需要在一定程度上，對耕地利用主體的權(quán)利實現(xiàn)方式做出限制，耕地從單一的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為生產(chǎn)價值和財產(chǎn)價值兼具的特性，制度約束下的耕地碎片化，和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地規(guī)模化需求之間的錯位等，都可能在一定程度上加劇土地承包過程中各主體之間的矛盾，出現(xiàn)更多利益沖突也在所難免。
新京報：是否有解決這些矛盾糾紛的方法？
任大鵬：在試點(diǎn)過程中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，各試點(diǎn)地區(qū)也因地制宜地探索出很多非常有意義的經(jīng)驗。首先，土地承包關(guān)系順延30年，具有政策依據(jù)、法律依據(jù)和實踐依據(jù)，必須堅守這一基本方向。其次，在土地承包關(guān)系延長，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等工作開展中，尊重土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人的應(yīng)有權(quán)利，嚴(yán)守法定程序，確保土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同中約定義務(wù)的依法履行，是平衡過渡到下一個30年的基本要求。再次，妥善處理土地的增值收益，維護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)得的投資回報，在法律規(guī)定的原則和制度安排下，構(gòu)建更加公平合理的利益分享機(jī)制，完善糾紛解決機(jī)制。最后，解決土地承包和流轉(zhuǎn)過程中的糾紛，必需要有法律底線意識、政策理解能力和為民服務(wù)水平，這意味著直接應(yīng)對這些糾紛的基層政府及其工作人員，需要充分認(rèn)識到土地承包關(guān)系的復(fù)雜性，提升服務(wù)意識，提高素質(zhì)和能力。
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