“違規(guī)飼養(yǎng)烈性犬”擬納入治安處罰，專家建議明確范圍界定

近期，全國人大對治安管理處罰法修訂草案進行二審，擬新增對違法出售、飼養(yǎng)烈性犬等危險動物的治安管理處罰，引起社會廣泛關(guān)注。

多位法律專家表示，我國民法典此前也對“烈性犬等危險動物”作出了相關(guān)規(guī)定，但民法典強調(diào)造成后果的民事責(zé)任，此次二審稿將違規(guī)出售、飼養(yǎng)烈性犬等危險動物的情形納入治安管理處罰法范疇，體現(xiàn)出全鏈條治理的導(dǎo)向。

北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅在接受新京報記者采訪時表示，目前全國多地多部門對“烈性犬”的范圍規(guī)定不一致，會影響法律的執(zhí)行效果，建議由有關(guān)部門牽頭對“烈性犬”進行科學(xué)合理的范圍界定，在此過程中廣泛聽取社會意見，以達(dá)到法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

何為烈性犬？各地規(guī)定不一

6月，全國人大常委會法工委發(fā)言人黃海華在答記者問時表示，針對違規(guī)養(yǎng)犬、犬只傷人事件時有發(fā)生，危害他人人身安全的情況，草案增加對違反法律法規(guī)出售、飼養(yǎng)烈性犬等危險動物，以及致使動物傷害他人的治安管理處罰。

近年來，“犬只傷人”話題持續(xù)受到關(guān)注。2023年10月，四川成都一名兩歲半女童遭一只羅威納犬撕咬，導(dǎo)致腎挫裂。此事發(fā)生后，全國多地發(fā)布重點管理區(qū)禁養(yǎng)犬品種名錄，有些市縣開展行動整治流浪犬、打擊遛狗不牽繩行為等。

記者發(fā)現(xiàn)，在成都該事件發(fā)生的10月，羅威納犬并未在成都市限養(yǎng)區(qū)禁養(yǎng)犬種名錄里。直到當(dāng)年12月，成都市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、成都市公安局發(fā)布《成都市限養(yǎng)區(qū)禁養(yǎng)犬品種目錄和大型犬標(biāo)準(zhǔn)》的通告，將羅威納犬、杜賓犬、德國牧羊犬等列入。

像成都一樣，一個城市在不同時間段，有可能對禁養(yǎng)犬種的劃分范圍有所調(diào)整。在同一時期，出臺了城市養(yǎng)犬管理條例的城市對禁養(yǎng)犬的規(guī)定也不盡相同。

北京市重點管理區(qū)內(nèi)禁止飼養(yǎng)烈性犬和成年體高超過35厘米的犬種，成都市重點管理區(qū)則禁止飼養(yǎng)身高在65厘米以上的犬類，浙江湖州重點管理區(qū)禁止飼養(yǎng)身高超過60厘米或體長超過100厘米的犬只。

除了劃分“烈性犬”的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，不同城市發(fā)布的“烈性犬”名單也不一樣。比如山東濟南規(guī)定了56種禁養(yǎng)犬只，青島是40種；浙江湖州規(guī)定了42種禁養(yǎng)犬種，而紹興是21種；廣東深圳是38種，佛山是27種。不同省份的差別可能更大：鄭州是50種、南京是30種、廣州是36種、上海是21種。

正因為多地對“烈性犬”的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，便存在某個犬種在一地可養(yǎng)，在另一地禁養(yǎng)的情況。比如濟南禁止在重點管理區(qū)內(nèi)飼養(yǎng)的秋田犬，不在上海市禁止個人飼養(yǎng)烈性犬只的目錄里。中華田園犬在沈陽、鄭州、成都等地被列入烈性犬名單，而在呼和浩特，它又是重點養(yǎng)犬管理區(qū)明確可允許個人飼養(yǎng)的犬種；深圳曾把中華田園犬列入烈性犬禁養(yǎng)名單，但在2019年，深圳重新允許居民持證飼養(yǎng)中華田園犬。

概念模糊或影響法律執(zhí)行的統(tǒng)一性

王錫鋅認(rèn)為，對于“烈性犬”的概念認(rèn)定，建立一個科學(xué)合理的國家標(biāo)準(zhǔn)很有必要，因為一個措施一旦納入治安管理處罰法范疇，就意味著它會離人們的生活很近，“如果每個地級市甚至每個縣都有自己的標(biāo)準(zhǔn)，那么一個人即使沒有出省、沒有出市，帶著狗去隔壁市縣，都有可能因當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的不同而受到治安處罰，這顯然是不合理的。”

相比于一審稿，修訂草案二次審議稿增加了“違反有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，出售、飼養(yǎng)烈性犬等危險動物的，處警告；警告后不改正的，或者致使動物傷害他人的，處五日以下拘留或者一千元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留”的內(nèi)容。

“拘留處罰是一種限制公民人身自由的行政強制措施。公民人身自由受憲法保護，既然這一條款增加了拘留處罰，涉及公民人身自由權(quán)利，就應(yīng)該使得每個法律概念更加謹(jǐn)慎、明晰，防止公權(quán)力有被濫用的可能?！蓖蹂a鋅說。

從法理上說，不同地方的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，會影響法律適用的統(tǒng)一性。學(xué)界認(rèn)為，法制統(tǒng)一要求法律的執(zhí)行在整個國家或地區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一，確保法律的有效執(zhí)行和監(jiān)督；而法律的執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備一致的權(quán)力和職責(zé)，確保法律的適用和維護。

“在司法實踐中，一個法律條文里的概念如果所指范圍比較模糊，會導(dǎo)致不同的執(zhí)法人員各有各的看法。同一類案件卻有不同的處罰結(jié)果，會讓當(dāng)事人產(chǎn)生困惑。一定程度上，這樣甚至?xí)绊懰痉ǖ臋?quán)威性。”他說。

如何建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)？王錫鋅認(rèn)為，治安管理處罰法的主體是公安機關(guān)，應(yīng)該由公安機關(guān)和其他相關(guān)部門商榷，共同商定出一個科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)。目前，“烈性犬”的劃分是由不同部門制定的，比如，深圳烈性犬禁養(yǎng)名單是由深圳市市場監(jiān)督管理局發(fā)布的，鄭州是由城管部門和農(nóng)業(yè)部門發(fā)布的，不同的部門有不同的考慮，因此多部門合作很有必要。

建議通過論證，設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

《2023-2024年中國寵物行業(yè)白皮書》顯示，2023年我國寵物犬?dāng)?shù)量為5175萬只，同比增長1.1%。王錫鋅認(rèn)為，犬只管理涉及人們的正常生活，已不是小事，如果國家要為“烈性犬”劃出一個范圍，應(yīng)該經(jīng)過相關(guān)專業(yè)人士以及社會廣泛群體的討論。

“我國地域遼闊，不同的地方有不同的人口密度、社會風(fēng)俗等，但這并不妨礙法律概念的統(tǒng)一性。什么樣的犬是城市里禁養(yǎng)或限養(yǎng)的，需要相關(guān)部門廣泛聽取專家意見和社會民意，從中取一個合理范圍，這樣會利于法律的遵守和執(zhí)行。”他說。

安徽省合肥市曾因向社會征求禁養(yǎng)犬只名錄而受到好評。2020年4月，合肥市公安局、合肥市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局就《合肥市禁養(yǎng)犬名錄》向社會征求意見，中華田園犬、獒犬等多個犬種被列入禁養(yǎng)名錄，引發(fā)熱議。在此后正式施行的條例中，中華田園犬從禁養(yǎng)名錄中移除，受到網(wǎng)友點贊。

王錫鋅認(rèn)為，目前草案二審稿增加規(guī)定對“違反有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，出售、飼養(yǎng)烈性犬等危險動物”，以及“致使動物傷害他人”的治安管理處罰，體現(xiàn)了全鏈條治理的導(dǎo)向，“追究違法售賣者的法律責(zé)任，能有助于在源頭上制止違法鏈條的發(fā)生。”

北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂認(rèn)為，此次將違規(guī)出售、飼養(yǎng)烈性犬等危險動物的情形納入治安管理處罰法范疇，意味著公民有權(quán)向有關(guān)部門投訴，公安部門有權(quán)對當(dāng)事人采取相應(yīng)措施，體現(xiàn)出源頭治理的導(dǎo)向；對于不同程度的違法情形，分別設(shè)定了警告、罰款到拘留，處罰力度逐步加大，這也充分體現(xiàn)了“過罰相當(dāng)”原則。

多位法律人士指出，我國民法典強調(diào)動物傷人后涉事人員應(yīng)負(fù)的民事責(zé)任，如《中華人民共和國民法典》第一千二百四十七條規(guī)定，禁止飼養(yǎng)的烈性犬等危險動物造成他人損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。此次草案二審稿涉及出售者、飼養(yǎng)者以及相關(guān)管理者的行政法律責(zé)任，這一定程度上填補了此前立法體系的空白。

“治安管理處罰法有‘小刑法’之稱，因為它和刑罰一樣，是國家對個人發(fā)動懲戒的機制。我覺得，在‘飼養(yǎng)動物’方面，治安管理處罰法一方面要作出規(guī)定，但也要保持克制主義態(tài)度，盡量減少行政權(quán)力干預(yù)，讓公民更有可能通過自身民事途徑解決矛盾?！蓖蹂a鋅說。