空間規(guī)劃詞典033：“生態(tài)文明建設(shè)”

國土空間規(guī)劃背景下的生態(tài)文明建設(shè)

空間規(guī)劃類術(shù)語 | “生態(tài)文明建設(shè)”

詞條解釋   

生態(tài)文明概念界定：與生態(tài)有關(guān)的相關(guān)理念很多，如可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、生態(tài)城市等，但對(duì)于生態(tài)文明的定義國內(nèi)學(xué)界并未形成共識(shí)。

生態(tài)文明特有語境：生態(tài)文明是我國語境下的特有詞匯，雖然在國外的研究中偶有提及，但并未形成與之完全對(duì)應(yīng)的研究領(lǐng)域。因此，文中所簡(jiǎn)要討論的“生態(tài)文明”是我國學(xué)界有關(guān)生態(tài)文明概念的界定。

生態(tài)文明首次提出：生態(tài)文明作為一個(gè)話語，最早的提出見于黨十七大報(bào)告，報(bào)告首次提出：“要建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式?！?/p>

生態(tài)文明研究領(lǐng)域：關(guān)于生態(tài)文明討論主要集中在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、城市規(guī)劃這幾大學(xué)科領(lǐng)域。

環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)這三個(gè)學(xué)科認(rèn)為：

——生態(tài)文明是人類已有文明中最高階的形態(tài),生態(tài)文明并非取代以往的文明,而是延續(xù)其他文明的一種新文明,并貫穿所有社會(huì)形態(tài)和文明形態(tài)的一種基本結(jié)構(gòu)。[1]

城市規(guī)劃領(lǐng)域認(rèn)為：

學(xué)者沈清基認(rèn)為，生態(tài)文明是人類迄今最高級(jí)、最智慧的文明形態(tài),目標(biāo)是建立人與人、人與自然、人與社會(huì)的共生秩序,尋求生態(tài)平等,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然環(huán)境、人的可持續(xù)發(fā)展。[2]

基于十八大成果，從人與自然和諧的角度，生態(tài)文明定義為:

——生態(tài)文明是人類為保護(hù)和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和，是貫穿于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)全過程和各方面的系統(tǒng)工程，反映了一個(gè)社會(huì)的文明進(jìn)步狀態(tài)。[3]

二、生態(tài)文明建設(shè)在我國的確立

改革開放40年，我國逐漸探索出一條從生態(tài)保護(hù)到生態(tài)環(huán)境建設(shè)再到生態(tài)文明建設(shè)這樣一條具有中國特色的發(fā)展道路。

我們可以將其細(xì)分為四個(gè)發(fā)展階段。

 1.1978年-1992年：逐步將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策 [4]

這一階段，由于我國剛剛開始改革開放，工業(yè)化程度不高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境矛盾不突出。但是隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大、工業(yè)化發(fā)展加速，環(huán)境污染的問題開始逐漸出現(xiàn)。特別是在1983年，我國召開了第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，并將環(huán)境保護(hù)確立為我國的基本國策之一。此時(shí)我們國家主要從出臺(tái)環(huán)保工作戰(zhàn)略方針、轉(zhuǎn)變能源消費(fèi)觀念、初步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系等方面進(jìn)行工作部署。有關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法工作也成效顯著，尤其是1978年將環(huán)境保護(hù)寫入《憲法》，這為構(gòu)建我國環(huán)境保護(hù)法律體系奠定了基礎(chǔ)。此后，一系列相關(guān)法律法規(guī)開始頒布實(shí)施，包括1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《水土保持法》等等。

2.1992年--2002年：可持續(xù)發(fā)展觀初步確立

20世紀(jì)90年代，生態(tài)環(huán)境問題已突破國界成為全球普遍關(guān)注的問題和難題。在這樣的環(huán)境問題趨勢(shì)下，我國于1994年發(fā)布了《中國21世紀(jì)議程—中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，這項(xiàng)舉措使我國成為第一個(gè)將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃中的發(fā)展中國家。這一時(shí)期我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有如下特點(diǎn)：首先，通過《中國關(guān)于環(huán)境與發(fā)展問題的十大對(duì)策》等綱領(lǐng)性文件確立了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)保護(hù)這一概念的外延已經(jīng)延伸到發(fā)展觀的層面了；其次，加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。最后，通過推進(jìn)資源環(huán)境立法工作，使環(huán)境保護(hù)逐漸制度化、法制化。2002年中國第一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法—《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》出臺(tái)，標(biāo)志著中國環(huán)境污染治理模式由末端治理開始向全過程控制模式轉(zhuǎn)變。

3.2002年-2012年：深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀

此時(shí)，我國的濟(jì)發(fā)展規(guī)模實(shí)現(xiàn)了跨越式增長，但付出的代價(jià)也是顯而易見的。由于長期的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長方式，使得資源環(huán)境問題更加凸顯，這樣的緊迫局面使的黨和國家越來越注意到轉(zhuǎn)變發(fā)展觀的重要性。2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”?？茖W(xué)發(fā)展觀是中國特色的可持續(xù)發(fā)展觀的實(shí)踐。2006年十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)和環(huán)境友好型社會(huì)的戰(zhàn)略主張。2007年十七大首次將“建設(shè)生態(tài)文明”寫入黨的報(bào)告，作為全面建設(shè)小康社會(huì)的新要求之一。提出建設(shè)生態(tài)文明，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的根本轉(zhuǎn)變，是對(duì)我們當(dāng)代發(fā)展理念的理論升華。

4.2012年至今：深化推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

這一階段霧霾事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響了人們的生產(chǎn)生活，我們開始逐步認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境不僅是發(fā)展問題同時(shí)也是與我們切身利益密切相關(guān)的社會(huì)問題。黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)提到突出的戰(zhàn)略地位，成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重要組成部分。與此同時(shí)，提出了“生態(tài)興則文明興”的深邃歷史觀、“人與自然和諧共生”的科學(xué)自然觀、“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀、“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”的基本民生觀、“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀、“實(shí)行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”的嚴(yán)密法治觀、“共同建設(shè)美麗中國”的全民行動(dòng)觀、“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”的共贏全球觀。[5]

此時(shí)期，我們國家出臺(tái)了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的文件，包括：

——2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”篇章中明確“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制?！?/p>

——2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)涵蓋了優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整、全面促進(jìn)資源節(jié)約循環(huán)高效利用、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度、健全生態(tài)文明制度體系等方面。生態(tài)文明建設(shè)先行區(qū)示范區(qū)試點(diǎn)自上而下展開。

——2017年《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》（下稱《管制辦法》）出臺(tái)，明確提出建立覆蓋全部國土空間的用途管制制度，并在福建、上海、浙江、甘肅等省開展試點(diǎn)。在第七條規(guī)定：“市縣級(jí)及以上地方人民政府在系統(tǒng)開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，科學(xué)合理編制空間規(guī)劃，作為生態(tài)空間用途管制的依據(jù)?！笔糯笠策M(jìn)一步指出生態(tài)文明建設(shè)不僅是實(shí)現(xiàn)人民美好生活的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)美麗中國、決勝全面建成小康社會(huì)的重要切入點(diǎn)。

三、      生態(tài)文明建設(shè)與國土空間規(guī)劃

（一）生態(tài)文明建設(shè)與國土空間規(guī)劃間的關(guān)系

2015年中共中央國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》（下稱《方案》），其中明確了生態(tài)文明體制改革的總體要求、遵循的理念和原則以及需要構(gòu)建的八項(xiàng)具體制度，具體制度中就包含“建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度”和“建立空間規(guī)劃體系”兩項(xiàng)，形成了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)—實(shí)施國土空間開發(fā)保護(hù)政策—編制國土空間規(guī)劃這一從宏觀目標(biāo)到政策手段,再到具體實(shí)施工具的完整施政架構(gòu)。

[6]基于上述內(nèi)容，我們可以將二者的關(guān)系總結(jié)為：生態(tài)文明建設(shè)是國土空間規(guī)劃的目標(biāo)及核心任務(wù)，而國土空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要工具和手段。

中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的思想論述直接影響到了建立國土空間規(guī)劃體系的架構(gòu)建設(shè)。

（二）國土空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的具體路徑之一

討論生態(tài)文明，我們首先需要明了現(xiàn)階段我國的現(xiàn)實(shí)狀況。

我國的基本國情主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是人口問題，基數(shù)大并且在短期內(nèi)不會(huì)改變這一事實(shí)；

二是城鎮(zhèn)化問題，雖然我國的城鎮(zhèn)化取得了不小的進(jìn)展但仍需要進(jìn)一步推進(jìn)；

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化率僅為60%多一點(diǎn)，距離發(fā)達(dá)國家普遍80%以上仍有較大的差距，今后，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化仍是一個(gè)巨大的需求，城鎮(zhèn)化也將持續(xù)地成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推力量。

三是城市發(fā)展的模式問題，盡管緊湊型的城市建設(shè)總體上算是成功的，但仍存在一些問題需要解決：

——部分大城市規(guī)模過于膨脹，而一些小城市則發(fā)展緩慢；

——城市規(guī)劃不盡合理，鋼筋混凝土高樓聳立，忽視生態(tài)、城市歷史發(fā)展脈絡(luò)等。

因此,面向未來,采用以較高密度的城鎮(zhèn)空間容納更多的城鎮(zhèn)人口,形成緊湊的城鎮(zhèn)形態(tài)并留給生態(tài)系統(tǒng)更多空間的模式，是我國國情下實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的唯一現(xiàn)實(shí)路徑。而實(shí)現(xiàn)這一路徑的關(guān)鍵還在于解決“人”的問題,即聚居區(qū)的建設(shè)在便捷舒適、環(huán)境良好和較大規(guī)模、緊湊空間之間取得平衡。[7]國土空間規(guī)劃即是在這樣的現(xiàn)實(shí)需求基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的制度安排，如何通過國土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的目標(biāo)，主要包括兩個(gè)方面：

一是強(qiáng)有力地保護(hù)生態(tài)空間，也就是實(shí)現(xiàn)對(duì)“山水林田湖草”生態(tài)格局的保護(hù)。對(duì)于這一問題雖然有“生態(tài)修復(fù)”等積極行為,但更多地體現(xiàn)為一種相對(duì)被動(dòng)和消極的管制行為,即“不能做什么”(負(fù)面   清單)。

二是合理安排城鎮(zhèn)等建設(shè)空間，這就必須要解決好“城鎮(zhèn)村”的開發(fā)建設(shè)問題。當(dāng)前我國處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之下，市場(chǎng)的選擇很大程度上會(huì)影響“城鎮(zhèn)村”的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，而市場(chǎng)本身又不是萬能的，所以需要采取相應(yīng)的規(guī)劃工具來解決“市場(chǎng)失靈”的問題，比如用控制性詳細(xì)規(guī)劃來體現(xiàn)“開發(fā)管制”。因而開發(fā)建設(shè)的問題不僅僅需要明確不能做什么,還要主動(dòng)地提出要“做什么”、“怎么做”，這無疑增加了開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的難度和復(fù)雜程度。

當(dāng)然，按照《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（下稱《意見》）的規(guī)定，我國的空間規(guī)劃包括“五級(jí)三類”，每一級(jí)別的空間規(guī)劃所發(fā)揮的作用導(dǎo)向是存在差別的，如：

——國家及省級(jí)國土空間規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的路徑選擇上，更多的是通過政策表達(dá)和“指標(biāo)管制”來進(jìn)行生態(tài)及農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)；

——而市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的國土空間規(guī)劃既要落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的要求又要實(shí)現(xiàn)自身規(guī)劃的目標(biāo)。

前者主要通過落實(shí)圖斑的用途管制手段來實(shí)現(xiàn)，而后者則主要是考慮實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)村”合理、高效和公平開發(fā)建設(shè)的問題。值得我們注意的是，開發(fā)建設(shè)活動(dòng)同樣是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的重要手段,而不是相反。

四、      結(jié)語

《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》已將我國國土空間規(guī)劃的基本框架勾勒出來并明確了主要的實(shí)施路徑，但當(dāng)前我們的規(guī)劃改革是史無前例的，也沒有可以直接參考的成功案例，考慮到我國幅員廣闊的現(xiàn)實(shí)狀況，如何發(fā)揮國土空間規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明目標(biāo)的工具、手段作用還有很多具體事項(xiàng)需要進(jìn)一步探索。

作者/劉洋

[1] 參見譚縱波、龔子路：《任務(wù)導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃思考——關(guān)于實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的理論與路徑辨析》，載《城市規(guī)劃》2019年第9期。

[2] 參見沈清基：《論基于生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》2013年第1期。

[3] 參見https://baike.so.com/doc/396918-420213.html，最后訪問日期，2020.3.10。

[4]參見任建蘭、王亞平、程鈺：《從生態(tài)環(huán)境保護(hù)到生態(tài)文明建設(shè)：四十年的回顧與展望》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第6期。

[5]參見前引4.

[6]參見林堅(jiān)、許超詣：《土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同》，載《城市規(guī)劃》2014年第38期。

[7]參見前引1。